2021年末，我国常住人口城镇化率达到64.72%，城市发展正进入由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重的新时期，城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，人民群众对城市美好生活需要已从居住、交通、工作等基本功能，转向对更好的公共服务、居住品质、生态环境、文化特色、效率公平等高品质生活追求。
“习近平总书记指出，‘城市是人民的城市，人民城市为人民。’党的十九届五中全会和中央经济工作会议上明确了提出‘实施城市更新行动’的重大决策部署，对于全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展具有重要而深远的意义。各地高度重视城市更新工作，但是在实施推进过程中，也面临着一些问题。”3月7日，全国人大代表，四川省住房和城乡建设厅党组书记、厅长何树平在接受人民网记者采访时谈到，建议设立国家城市更新专项基金，统筹形成国省市三级专项基金，同时修订出台相关政策，支持各级财政出资注入基金，有效带动市场主体参与城市更新。
城市更新面临“更新水平不高”“钱从哪里来”两个方面的突出问题
何树平谈到，当前各地在实施城市更新行动中，普遍存在两个方面突出问题。
一方面，面临更新水平不高的突出短板。如“重面子轻里子”、“重工程轻治理”、忽视公共服务设施配套和片区整体联动等问题依然存在，大规模砍伐迁移城市树木、“拆真古迹建假古董”等破坏性“建设”行为时有发生，城市存量资产整合利用不足、长效管理重视不够，等等。
另一方面，面临“钱从哪里来”的关键瓶颈。城市更新项目大多为公益类、民生类项目，利润率低、投资回报周期长，社会资本投资参与意愿不强，城市更新“民生属性”与“市场机制”结合得不够紧密，基本依靠政府投入兜底。
何树平以四川为例进行了阐述。经摸底，四川省“十四五”期间计划实施城市更新项目2700余个，预计总投资约8400亿元。这些项目资金来源主要为地方财政资金和政府专项债券，其中仅城镇老旧小区改造、防洪排涝等专项工作有中央财政补助资金和中央预算内投资资金支持，地方财政面临着极大的资金压力。
何树平认为，“突破以上短板瓶颈，设立国家城市更新专项基金不失为一种好的选择。”
设立城市更新专项基金对推动城市更新起到积极作用
何树平表示，设立城市更新专项基金具有多重价值，将对推动城市更新起到积极作用。
第一，设立城市更新基金，有利于进一步强化政府与市场联动，探索形成政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，有效调动多方力量参与更新工作，拓宽融资渠道，聚集社会资金，引入专业机构，不断提高资金的使用效率。
第二，在设立基金的“招募管退”过程中，会强化城市更新项目的绩效管理，有利于培育地方政府的更新思路从简单“花财政钱”搞建设向充分调动市场资源的“城市经营”转变，通过借助市场化手段建设、运营更新项目，实现城市存量资产的管理和增值，提高更新品质。
第三，相较于PPP模式，城市更新基金采用母子基金架构有更大的财政资金放大效应，能够显著增强财政资金撬动作用。据何树平介绍，“PPP模式一般可以放大4-5倍资本金，城市更新基金通过母子基金结构可实现两次杠杆，使财政资金放大8-10倍左右。”
据了解，从各地探索实践来看，这些年，广州、上海、石家庄等地相继成立市级城市更新基金，自2014年至今，中基协备案名称含“城市更新”的基金已经达到59只，对推动城市更新起到了积极作用。
对国家层面设立城市更新专项基金的四点建议
何树平介绍，目前，全国设立的更新基金主要分布在一些省会城市或经济较发达区域，分布不平衡，导致经济实力不强的城市在推动城市更新工作时，陷入任务繁重和缺少资金的双重困境。而城市更新是新发展阶段每个城市应该而且必须做好的一项重要工作，需要国家层面加强统筹和推动。
对此，何树平建议，设立国家城市更新专项基金。具体如下：
一是建议国家层面研究出台城市更新专项基金相关政策，由财政出资，设立国家级更新专项基金，采取母子基金方式，统筹形成国省市三级更新专项基金，建立长效管理机制。
二是建议国家层面结合房地产税立法改革，明确将一定比例涉及城市建设、房地产、土地出让等领域的税收，定向注入城市更新专项基金，作为基金的重要资本金来源。
三是建议国家城市更新顶层设计中出台相关政策，支持各级政府根据实际将一定比例的土地出让金、住房公积金和公共维修基金注入本级更新专项基金。据财政部公开发布数据，2021年全年，国有土地使用权出让收入87051亿元，金额创下历史新高；住房和城乡建设部公开数据显示，至2020年年末，全国累计归集住房公积金约19.6万亿元。而且国内城市已有成功案例，如浙江省绍兴市设立古城保护基金，从越城、柯桥、上虞三区土地出让金中提取5%注入基金，定向用于古城保护更新，取得良好成效。
四是成立更新专业基金运营机构，参照社保基金管理运营方式，用好政策性贷款、房地产投资信托基金（REITs）等工具，充分发挥专项基金对金融机构、国有企业及其他社会资本的撬动作用。
